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第六十九期 如何看待首都发展的不平衡不充分的问题
作者:李纪宏 张晓妍 发布时间:2018-05-25

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摘要:党的十九大提出,我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,分析了首都北京在新时期发展的不平衡和不充分的若干问题,并结合首都发展新形势,提出了解决不平衡和不充分问题的建议和对策。

关键词:十九大 不平衡不充分 首都

党的十九大提出,我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这个论断,反映了当前我国发展的实际状况,揭示了制约我国发展的症结所在,指明了解决当代中国发展问题的根本着力点。

北京,作为国家首都和超大型城市,伴随国家改革开放近40年的浪潮,经济社会发展已经实现了大幅跨越,在城市面貌、百姓收入、文化素养、社会服务等方面都取得了巨大的成绩,2016年人均GDP突破1.7万美元,按照国际标准,已经接近中等发达国家水平,但与此同时,对标十九大报告提出的新时期新矛盾的论断,北京仍然面临诸多发展的不平衡不充分问题,认识这些问题,科学地研判首都经济社会发展的新阶段,有助于我们找到解决问题的办法,也有助于从新的历史方位、新的时代坐标来系统思考和谋划首都未来的发展。

一、首都发展的不平衡问题

发展的不平衡,是指各区域、各领域、各方面发展的不平衡、结构失衡的问题,从首都北京的角度来看,主要体现在中心城南北不平衡、城乡发展不协调、供需结构不匹配、资源环境与城市发展要求不平衡、空间形态与功能模式不匹配等方面。

1、南北发展不平衡

北京城南城北的发展不平衡由来已久,2009年实施第一阶段城南行动计划以来,在政府投资的大力带动下,城南地区发展面貌有了显著改观,但跟城北地区相比仍有较大差距,2016年房山、大兴、丰台三个区人均GDP不足东城、西城、朝阳和海淀平均水平的三分之一,全市高端产业功能区、三甲医院、知名学校主要分布在城北,南部地区基础设施品质不高,整体缺水、少绿,道路密度低,积水点较多。全市PM2.5年均浓度一直呈现出南高北低的分布特征,南北污染PM2.5浓度相差一倍左右。南部地区在资源要素聚集能力、城市空间形象、基础设施品质等方面与北部地区相比仍有较大差距。

2、城乡发展不协调。

尽管近几年郊区投资总量持续超过中心城区,但无论是经济体量、基础设施还是产业业态,城乡差距依然很大。10个郊区新城面积占全市90%,经济体量只占25%。农村基础设施仍较为落后,实现集中供水的地区仅限于部分城镇地区,农村地区的垃圾、污水管理较为无序。中心城的优质资源优势仍较为突出,90%的优质医疗和教育资源集中在中心城区内,郊区缺乏高品质的三甲医院、博物馆、综合体育中心等。

从城乡收入来看,虽然近几年农村人均收入增长速度略高于城镇居民,但绝对值仍在拉大,城乡居民收入之差从2011年的1.8万元提高到2016年的3.5万元。从产业结构上看,东城、西城、朝阳、海淀服务业较为发达,第三产业占GDP比重都在90%左右,而京郊各区服务业发展相对滞后,房山、密云、怀柔、平谷等区三产比重不足50%。

3、供给侧与需求侧结构不匹配。

不平衡问题也突出的体现在供需两端的不匹配上,一方面,过去一些年由于人口的快速增长带来了大量基础设施和公共服务的需求,而相应的供给却相对不足,城市交通拥堵、雾霾频发、公共资源紧缺等现象凸显了城市供给能力依旧紧张,例如,大部分轨道线路高峰小时满载率超过100%,京藏、京承等高速公路和一批城市道路周期性拥堵严重,水资源供需矛盾日益突出,夏季高峰时期城市电力供给紧张,停车难、看病难、上学难等问题依然较为突出,老百姓身边的公园偏少等等。

另一方面,也存在供给过量或供给无效的问题,在部分区域,大量的工业大院、重复性的低端产业供给造成浪费,人口流出的郊区农村地区有大量住房闲置,而像基层公共服务则普遍存在低水平供给的现象。

4、资源环境与城市发展要求不平衡。

北京作为特大型城市,面临的人口资源环境矛盾十分突出,2016年,北京市常住人口达到2172.9万人,过去十年常住人口净增571.9万人,其中外来人口净增404.1万人,与人口增长相对应的,城市资源极度紧缺,北京人均水资源不足100立方米,仅为全国平均水平的1/20,属于极度缺水城市,由于水资源严重短缺,地下水超采严重,地下水位持续下降,石油、电力、天然气等能源也基本都要靠外埠供应,垃圾处理设施普遍超负荷运转,城市绿地不断被各类建设用地所侵蚀,人居环境质量与首都国际化大都市要求有较大差距。

另外,不光城市地区人资环矛盾突出,新时期农村地区也呈现出较大的环境保护压力,2016年人民日报海外版曾报道,80年代曾经出现在北京三环和四环附近地区的垃圾围城现象,开始渐渐出现在北京周边的农村,由于北京附近农村的垃圾排放和管理较为原始,农民对垃圾处理的意识淡薄,新的垃圾围城现象逐步在周边农村显现。

5、空间形态与功能模式不匹配。

北京发展的不平衡还体现在城市空间与功能的不匹配上,尤以职住不平衡、产城不融合为突出特征。目前,北京的就业机会、重大资源主要集中在中心城区,城六区集聚了全市60%的人口、70%的产业和70%的就业人员,单中心空间格局始终未能根本性突破,近些年由于中心城区房价居高不下,居住成本较高,人口的郊区化在北京已经非常明显,而周边新城、新区发展较慢,大多以居住功能为主,形成就业中心和居住中心空间上的错位现象,以回龙观、天通苑为例,作为亚洲最大的居住区,在为中心城区功能疏解作出贡献的同时,也带来了交通拥堵、职住不平衡等各类问题。

根据百度地图2015年出行大数据显示,北京的上班族平均每天要花50分钟通勤,跨越18.9公里路程上班,通勤距离和时长均居全国城市首位,职住不平衡的现象带来了交通拥堵、出行时间长、生活负担加重等城市问题。

二、首都发展的不充分问题

发展的不充分,是指行业、领域、部门存在发展不足、质量不高的问题,主要体现在首都经济发展体量、城市建设质量、城市管理水平、公共服务供给以及国际化水平等方面。

1、经济发展尚不充分。

一是经济体量发展仍有较大空间。

北京市2016年GDP总量达到3691亿美元,排在全球第11位,但人均GDP仅为1.7万美元,而东京、纽约、伦敦、巴黎等世界大城市人均GDP普遍在5万美元以上,在疏解非首都功能的大背景下,借助首都功能、首都经济的推动,和京津冀世界级城市群的构建,北京未来的经济体量仍有较大提升空间。

二是产业结构有待提升。

经过多年努力,北京已形成以“服务经济”为主导的产业格局,服务业规模总量及占GDP的比重持续位居全国首位,但与纽约、东京等公认的世界大城市相比,北京无论是产业整体规模、发展质量及国际化水平,还是对高端企业、国际人才等要素的吸引力,仍存在较大提升空间。纽约、东京、伦敦等国际大都市服务业占GDP比重都在90%左右,金融、信息、科技等主要领域占比超过50%。相比之下,北京市服务业优势行业占比还不够高,服务业社会劳动生产率还低于广州、深圳。

三是城市创新能力仍未完全释放。

目前,北京的创新研发投入强度全国领先,高端人才、产业聚集优势都比较突出,三城一区建设也初步形成示范引领的创新态势。按照清华大学《国家创新蓝皮书:中国创新发展报告(2016)》,北京的创新能力远高于其他省份,但是,北京创新仍面临一些问题,突出表现在以企业为主体的创新体系尚未完全形成,科技成果的本地化应用不高,融入全球创新版图主动性比较欠缺等问题,以国际专利申请书为例,2015年,深圳市PCT国际专利申请数量相当于北京的三倍、上海的十倍,占全国申请总量46.86%(不含国外企业和个人在中国的申请),连续12年居全国大中城市首位,北京在这方面仍有较大差距。

2、基础设施供给不充分。

随着北京城市规模扩张、人口增长,基础设施整体水平虽然有了大幅提高,但整体能力依然紧张。

 一方面是新增基础设施供给能力被城市快速扩张所稀释,能力滞后于城市发展需求。2000年以来,北京人口快速增长,尤其是2006-2013年间,常住人口平均每1-2年增长100万,人口的快速增长带来了基础设施人均占有量的降低,1991-2000年每新增1万人基础设施新增投资3.4亿元,而2001年-2013年为1.9亿元。考虑通货膨胀因素,与人口增长相比,基础设施投资增长相对滞后。

另一方面,基础设施建设质量有待提升,普遍存在大型城市设施与城市功能融合不足的问题。目前北京大部分铁路客站普遍存在脏乱差的现象,没能发挥铁路车站作为城市交通节点的城市功能价值,综合交通枢纽综合开发滞后,与CBD、金融街等高端产业功能区脱节,城市轨道交通出入口与商业设施、办公设施连接差,机场、铁路等大型枢纽与城市内部接驳设施存在能力不匹配、换乘不便利等问题,降低了运行效率,大部分公园绿地普遍体现的是景观功能,为居民提供休憩、休闲的功能不足,城市河道普遍硬化多,生态少,大型基础设施的功能不完善越来越影响城市的综合运行效率。

3.城市运行管理不精细。

习近平总书记2014年在北京调研时曾提出,要健全城市管理体制,提高城市管理水平,尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理,推进城市管理目标、方法、模式现代化。目前,北京仍处在城市建设高峰时期,面临能力不足与管理薄弱持续并存的双重问题,城市运行管理不精细的问题主要表现在四个方面:

一是规建管的不协调。

城市建设的不同环节有时缺乏统筹考虑,虚“规划”、重“建设”、轻“管理”的倾向明显,很多项目在规划建设之初没有考虑实际运行管理的要求,需求预测不准确、不到位,影响运行效率,往往造成末端施力,使城市发展在缓解一个问题的同时,又出现另外的新问题。

二是部门、行业间的不协同。

现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性,首都涉及中央、地方、军队等多个主体,城市管理面临“九龙治水”难题,由于要素众多、部门众多、信息繁杂、职责交叉等客观情况,城市管理的跨部门协同难度较大,造成部分城市管理工作的无序和低效。

三是技术手段的不高效。

目前各类管理资源缺乏系统整合,信息技术、物联网、云计算、大数据、卫星通讯等先进技术尚未发挥最大效力,尤其是各个部门之间信息孤岛现象严重,各类城市管理数据分散、不系统,经济社会发展的大数据思维和推动力尚未形成。

四是小尺度城市管理盲点突出。

作为超大型城市,北京运行管理的不精细还体现在小尺度的城市管理方面,例如大多数地标性建筑后面背街小巷环境脏乱差现象突出,城市交通拥堵缓堵的重点还主要是主干道路,对与骨干道路相连的单位、社区的微循环重视不够,而像11●18大兴火灾也凸显出在小尺度的违建、拆迁管理方面的管理漏洞。

4、民生工程发展不充分。

老百姓关心的住房、医疗、就业、养老等民生问题发展不充分,很多问题尚没有得到充分解决,以老龄化为例,截至2016年底,北京60岁及以上户籍老年人口约329.2万人,占户籍总人口的24.1%,已接近日本、德国和意大利老龄化水平,户籍人口老龄化程度居全国第二位,目前居家护理员、老年社工、各类养老设施缺口都较大,快速到来的老龄化社会对设施供给提出了更高的要求。

与此相对应的是,随着二孩政策的放开,学前教育缺口问题也比较突出,在适龄人口集中的海淀、朝阳、昌平、大兴、通州等区学前教育的缺口尤其明显,双职工二孩家庭的幼儿保育需求也较为迫切。从北京市目前的发展阶段看,老百姓需求已经从基本的发展需求转向更高层次的享受需求,市民对养老、教育、医疗、安全、环境等方面的需求日益增长,保障和改善民生仍然是北京市发展过程中需要高度关注的问题。

5、首都国际化功能尚不充分。

北京既有作为超大型城市的特点,更有作为大国首都的重要特征,北京的国际化程度目前在国内首屈一指,吸引了众多跨国企业投资兴业,2016年,世界知名企业在京设立跨国公司地区总部达到161家,其中,国外世界500强企业投资的地区总部达67家,许多国外科技、管理人才也活跃在北京,北京已经成为一个真正的国际大都市。

但作为处在中华民族伟大复兴这一特定历史阶段的首都,北京在国际化水平、国际辐射力、国际影响力上与世界一流城市相比还有不小差距。北京“四个中心”定位中的一个重要定位是国际交往中心,但目前北京高度缺乏具有全球影响力的国际组织,北京接待国际会议的数量位居中国首位,但有国际影响力的大型国际会议数量仍不多,同时,北京在交通设施服务国际化的程度、人文魅力建设、首都传播媒体的国际影响力等方面也亟待改善,2016年上半年,首都国际机场中转旅客比例仅有8.4%,国际旅客占比仅为25%,排名全球第36位。另外,北京市民的国际化意识、城市文明素质、城市设施的国际化也都还有较大的提升空间。

三、如何理解首都经济社会发展的不平衡不充分

1、首都北京的特点和使命决定了当前发展阶段的必然性。

习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话,明确北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位,提出建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标,为北京这座伟大城市赋予了新的历史使命。

面对国际一流的和谐宜居之都的目标,北京发展的不平衡不充分是必然的,作为一个城市,经过30多年高速发展,北京已基本达到小康社会标准,但超大城市所具有的众多城市病问题依然突出,某些方面还有较大差距,而作为一个首都,北京的首都功能还需要进一步提升,北京作为承担中华民族伟大复兴使命的国际交往、国家形象展示的平台功能还有较多不足,发展的不平衡不充分不仅是当下北京发展面临的矛盾,也将是未来很长一段时间北京发展的难题所在。

与此同时,北京发展的不平衡和不充分也不是孤立的,很多发展的不充分问题导致了发展的不平衡,尤其是南北不均衡、城乡不协调等本身就是由于发展的不充分造成的,不能将之割裂开来,需要系统考虑,切实把握当前首都的发展阶段,破解这些矛盾和难题。

2、平衡性和充分性的实现依赖于“四个中心”定位的落实。

“四个中心”定位体现了中央对首都工作的要求,是北京市未来发展的战略方位。做好北京工作,推动北京发展,最重要的就是把握首都发展的要义,牢固确立首都城市战略定位,加强“四个中心”功能建设。

从现实来看,北京作为中国首都在国际政治中的地位居于全国之首,北京悠久的历史文化底蕴和众多的历史文化遗产也呈现出浓厚的东方文化精髓,未来北京应该在全面落实“四个中心”定位的基础上,着重推进国际交往中心和科技创新中心的实现,一方面要通过深度参与国家一带一路战略、承接重大国际组织会议、建设世界一流的国际化设施、提高全体市民的人文素养和国际化意识等方面,强化首都的国际影响力,另一方面,以三城一区为核心,鼓励和推动重大创新成果的就地转化,引领全球研发创新潮流,系统提升北京在世界研发创新舞台中的话语权,在落实推动“四个中心”战略定位的过程中,逐步解决城市发展的不平衡不充分问题。

3、解决诸多矛盾的核心是要加强供给侧结构性改革。

不平衡不充分主要体现的是结构失衡和短板问题,重点是要加强供给侧结构性改革,针对区域、城乡、行业发展难题,补齐短板,优化结构,提升品质,提高效率。

区域上,要加大对城南地区、新城地区、副中心、冬奥会、新机场等重大活动和重大区域的投资力度,支撑城市空间结构优化。

领域上,要加大对节能环保、高端装备制造等新兴产业和新兴业态的投资力度。在稳定第三产业比例的同时,优化内部产业结构,提高金融、信息等高端业态比例。推动房地产去库存,降低固定资产投资对房地产的依赖性,同时,提高基础设施投资比例。

环节上,既要注重增量提升,也要注重存量优化,既要注重规划建设,更要注重管理运营,推动设施更新改造,提高资源利用效率。

4、未来首都发展的重点是要加强系统性、全过程的精细化管理。

衡量一个城市是否宜居是否和谐,不在宽马路、大草坪、标志性高楼,而在于小胡同、小绿地、小社区,不仅要看“面子”,还要看“里子”,不仅看“正面”,还要看“背面”。需要在超前性规划、高品质建设、精细化管理上下功夫,要以疏解非首都功能为核心,多考虑增量设施的运行管理设计问题,多注重存量设施的安全运行难题,要加强城市建设预见性,全面梳理建设一个超大城市和大国首都所应该有的城市建设规律所在,要关心老百姓的社区、胡同,要坚持问题导向,既要管好主干道、大街区,也要考虑支脉、社区、小街小巷,解决小尺度管理难题,让城市更加宜居,更加满足百姓日益增长的美好生活需要。

 

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